Ficha de Leitura: Greening Brazil, Hochstetler e Keck. Introdução, capítulos 01 e 02.

Universidade de Brasília – UnB

Centro de Desenvolvimento Sustentável – CDS

Programa de Pós Graduação em Desenvolvimento Sustentável / Doutorado

Disciplina: Ciência e Gestão da Sustentabilidade

Professores: Elimar Nascimento, Thomas Ludewigs, Maurício Amazonas e Frederick Mértens.

Discente: Juliana Capra Maia

Ficha de leitura

Texto: HOCHSTETLER, Kathryn; KECK, Margaret E. Greening Brazil: Environmental activism in State and Society. Duke University Press, Durham, 2007. Introdução, capítulos 01 e 02.

INTRODUÇÃO

** Objetivo do livro: Descrever a complexidade das políticas ambientais brasileiras.

** Fatores domésticos foram mais relevantes que o normalmente assumido para moldar as políticas ambientais no Brasil.

** Criação da SEMA em 1973. Apenas 25 anos depois haveria um órgão ambiental realmente forte. Entretanto, registram-se movimentos ambientalistas no Brasil desde antes da década de 1950 (apesar da fama em contrário).

In the decades since Stockholm, the desire to protect the environment has coexisted with the active pursuit of economic development, making Brazil one of the few developing countries where both ambitions have strong and articulate defenders. P. 07.

** Diretrizes internacionais são inputs, não resultados finais para a formulação das políticas públicas ambientais brasileiras. Podem ser tomadas de formas diversas, com maior ou menor força considerando, por exemplo, diferenças regionais.

** Na Conferência de Estocolmo, em 1972, as nações em desenvolvimento, lideradas pelo Brasil, defenderam vigorosamente o direito de utilizar seus recursos naturais da forma que melhor lhes aprouvesse. Resistência nacionalista às acusações de estar deixando perecer a Floresta Amazônica.

** Internacionalmente, o período tratado no livro caracteriza-se por intensas mudanças:

a) Fim dos regimes militares na América Latina 

b) Dois choques do Petróleo 

c) Crise dos Juros, endividamento dos países em desenvolvimento. 

d) Fim do padrão-ouro (Nixon), transformando as finanças internacionais. 

e) Égide das ideias neoliberais

** No Brasil, esse período foi marcado por abertura do comércio internacional e esforços em prol da exportação de produtos primários, tais como algodão, soja e milho. A exportação dessas commodities fez com que a fronteira agrícola avançasse para áreas de cerrado ou floresta tropical nativos.

International forces have influenced Brazilian environmental outcomes in contradictory ways. At the same time as foreign environmentalists and political leaders urged Brazilian authorities to protect rainforest and biodiversity in the Amazon, international financial institutions demanded a reduction in state responsibilities and personnel, and illegal drug and timber traffickers undercut state authority altogether. P. 8. 

Three features of Brazilian politics are especially important for understanding its distinct characteristics. These are the development of environmentalism in the context of a democratizing transition from military to civilian rule, the impact of federalism, and the continuous interplay of the formal and the informal. Its emergence during the transition period helped to shape and environmentalism that is more politicized and further to the left than one sees elsewhere, what Brazilians call socio-environmentalism. P. 10.

** Democratização:

• Transformou as políticas ambientais brasileiras.

• A transição do regime ditatorial para o democrático é um processo incompleto, isto é, em andamento. Ao passo que as eleições diretas puderam ser reinseridas em lapso temporal curto, outras providências, tais como a democratização do Judiciário, tomaram e ainda tomam muito tempo.

• Nem o desenvolvimentismo, nem o liberalismo ajudaram a reduzir as enormes desigualdades sociais existentes no Brasil.

The slow transition from military to civilian government, lasting from 1974 to 1989, shaped the political opportunity structure of Brazilian environmental politics, implanting changes outside the environmental domain that became quite important within it. Sometimes these were events, like the amnesty in 1979, that prompted the return of activists with new ideas and strategies based on their experiences in exile – such as creating a Green Party. P. 12.

The dramatic contrast between extremes of wealth and poverty was something that environmentalists could not ignore. P. 12.

Based on this experience, many environmental mobilizations in Brazil have focused as much on social equity and participation as on protecting the environment. Brazilians call these preoccupations “socio-environmentalism”, a homegrown set of ideas that emerged more or less simultaneously of struggles in Brazil, India, Indonesia, and a few other developing countries. Analogues now exist all over the world, diffused by many processes of discussion and joint mobilization among global environmentalists, including the advocacy networks and UN conferences mentioned above. […]. Socio-environmentalism is an attempt to make compatible the struggles for environmental sustainability and for sustainable livelihoods. Opposed to a purely expansionist capitalism on social and ecological grounds, it argues that empowering poor people and responding to their demands for social equity must be an integral part of any solution to environmental problems.  P. 13.

** Federalismo:

• O federalismo é uma antiga característica do Estado Brasileiro. Desde a independência até os dias atuais, o Brasil vem sendo dividido em Estados Federados.

• Há enormes diferenças físicas, populacionais, culturais, econômicas e políticas entre as 27 unidades da federação.

• A repartição do poder entre Estados e União não é uma constante. Os últimos anos presenciaram oscilações – mesmo formais – entre poder local e poder central.

• Governança ambiental multinível.

** Informalismo

• Baixa continuidade institucional.

• A edição de leis é apenas o primeiro passo. Há chances dessa lei nunca ser regulamentada. De, em sendo regulamentada, “não pegar”. As políticas públicas, assim, dependem de um grande e permanente comprometimento de atores individualmente considerados.

• As redes de contatos (nacionais e internacionais) são essenciais aos ativistas. Com redes de contatos, mesmo em contextos políticos desfavoráveis, é possível levar determinada política à frente ou bloquear determinadas ameaças ao meio ambiente. 

The interaction between individual trajectories – during which relationships, trust (or mistrust), and evaluations are built – and institutions becomes the privileged site for examining political action in Brazil. Specifically, the reputations and relationships that people bring with them into political appointments constitute the social capital on which they must be able to draw to activate successfully the institutions whose actions they will try to shape. P. 21.  

CAPÍTULO 01

** Os governos militares possuem a reputação de terem sido fundamentalmente desenvolvimentistas e antipáticos às causas ambientalistas. Não obstante, os governos militares brasileiros não se quedaram inertes em relação à matéria. Ao contrário:

a) Editaram 19 leis federais ou decretos-lei, dentre os quais a revisão da Lei de Caça, do Código de Mineração, do Código Florestal e da Política Nacional de Saneamento; 

b) Editaram 20 decretos ambientais; 

c) Estabeleceram uma agência ambiental nacional em 1973, a SEMA (apenas 11 países dispunham de tal órgão, à época); 

d) Estabeleceram o Sisnama em 1981 

** Durante os governos militares, o principal argumento em prol do ambientalismo era o uso racional dos recursos. Não eram bem-vindas as políticas que colocassem em risco a soberania, a segurança nacional ou as prioridades desenvolvimentistas. Também não eram bem vindas quaisquer políticas que demandassem participação popular.

** Informalismo:

a) A lei é apenas o primeiro passo. 

b) O sucesso dos executivos depende de sua teia de relacionamentos. Em outras palavras, as relações pessoais ainda são centrais à política e à burocracia brasileiras.

Success in obtaining legislation in Brazil was no guarantee that it would be enforced, or even enacted. Most ordinary legislation requires further complementary legislation to establish procedures for implementation – something that elsewhere frequently occurs within the administrative bureaucracy. Even then, the power to monitor compliance and sanction violations may be lodged in one or more other agencies, or nowhere at all. When Brazilian environmentalists fight for new legislation to curb environmental abuses, they know that its enforcement will often require an entirely new struggle. […]. In Brazil, the law´s application is widely understood to be socially contingent […]. Brazilian elites expect special treatment; the less powerful expect to be victimized rather than protected by the police. For the powerful, there has always been a jeito – a way around things, generally understood to involve a present or future exchange of favours, though not necessarily a bribe […]. The powerful expect the state to pay attention to their concerns; the less powerful do not. In this context, finding ways to operationalize environmental goals an make them stick is environmentalists greatest challenge. Still, legislation and regulations, however formal, create legitimate instruments for trying to hold the state of firms accountable for their failure to act – a process in which an increasingly powerful Ministério Público […] would prove a crucial ally.  P. 25.

** Paulo Nogueira Neto, advogado e biólogo.

• Primeiro titular da SEMA.

• Valeu-se de sua reputação como cientista (professor da Universidade de São Paulo), não como ambientalista.

• Militava no movimento ambientalista desde a década de 1950, movimento em que era conhecido nacional e internacionalmente.

• Durante sua atuação na SEMA, teve que lidar com as restrições orçamentárias impostas pelos Ministérios da Economia e do Planejamento, bem como com as desconfianças do Itamaraty, que enxergava como imperialistas os argumentos do mundo desenvolvido em prol da preservação ambiental.

• Valeu-se de seus vínculos familiares (anti-Vargas) e de seus contatos na imprensa para promover as causas ambientais. Além disso, buscava enfatizar os conhecimentos técnicos de que dispunha, isto é, calcava-se na autoridade da ciência.

• Sob o argumento de estar criando estações ecológicas (isto é, locus para pesquisa científica), conseguiu aprovar a criação de diversas Unidades de Conservação. Por vários anos, manteve guarda-parques “disfarçados” de auxiliares de pesquisa. 

** Durante os governos militares, entretanto:

• Foram construídas Itaipu, Angra I e a Transamazônica: obras que provocaram grandes impactos ambientais. 

• Etanol. Biocombustível que, para ser fabricado, demandava o despejo de diversos produtos tóxicos nos corpos hídricos.

• Carajás. Mineração acentuada no sul do Pará.

** Lei do Sisnama. O ambientalismo estava bem mais espalhado pelo Brasil, especialmente no sul. Delegou poder aos Estados Federados: à União caberia agir quando da inércia do Estado Federado. Criação do CONAMA, com poderes para definir padrões de poluição e regras do licenciamento ambiental. Pela nova lei, o Ministério Público poderia atuar em juízo em defesa do meio ambiente.

** Governo Sarney:

• Pressões internacionais pela redução do desmatamento.

• Criação do Ibama em 1989. Agência diretamente subordinada à Presidência da República. 6.230 servidores (a SEMA começou com 03). Englobava o IBDF, a SEMA, o Conama, o Instituto de Pesca.

** Governo Collor:

• SEMA volta a ser o órgão planejador da política ambiental, ao passo que o IBAMA é colocado como seu braço executor.

• Diminuição do poder do CONAMA.

• Nomeação de José Lutzenberger, notável ambientalista, como Secretário de Meio Ambiente. Preferia trabalhar com ambientalistas internacionais a trabalhar com ambientalistas brasileiros. Tomava críticas às políticas ambientais do Governo Collor como críticas pessoais.

• Diferentemente de seus antecessores, a matéria ambiental foi tratada por Collor como uma oportunidade diplomática.

• Iniciou programas com comunidades tradicionais, seringueiros, indígenas e ativistas ambientais.

** Governo Itamar Franco:

• Move as agências ambientais para o Ministério do Meio Ambiente, Ciência e Tecnologia.

• Restauração do Conama.

** Governo Fernando Henrique Cardoso:

• Move as agências ambientais para o recém-criado Ministério do Meio Ambiente e Recursos Hídricos.

• Conama permanece com um papel de liderança.

** A mudança de estrutura a cada dois anos dificultou a criação de um senso de direção e de missão nas agências ambientais. Ficou difícil desenhar responsabilidades e instrumentos de prestação de contas, tanto mais porque cada administração enfatizava um aspecto diferente na política ambiental. Uma vez estabilizada sua estrutura administrativa, as agências ambientais tornaram-se muito mais eficientes.

• Aumento do gasto público com as políticas ambientais.

• Políticas ambientais financiadas por verbas privadas: doações, taxas, compensações ambientais.

** Constituição de 1988:

• Mobilização ambiental durante a Constituinte.

• Ameaças, da parte do Centrão:

a) de redução da participação da sociedade civil nas questões ambientais;

b) de a Constituição abandonar a linguagem da “conservação” em prol de expressões como “uso racional” (“uso racional da Mata Atlântica” ou “uso racional da Amazônia”, por exemplo).

• Vitória da Frente Verde (observação: José Sarney e José Sarney Filho a integravam). 

The constitutional language on the environment is notable less for introducing new ideas than for providing a strong underpinning to existing legislation and preventing efforts to roll it back. Even before the constitutional process, Brazil had a “wide range of flexible and interesting legal instruments, which were sufficient to give a legal support to public policies and private actions on the matter of environmental protection” (Fernandes, 1995, 92 – 93). P. 50 e 51.

** Embora a legislação brasileira seja ampla e bem formulada, tais características não são suficientes para garantir que seja efetivamente aplicada: “a lei pegou”; “a lei não pegou”.

• Poder disciplinador da lei no Brasil: tênue; aplicação da lei no Brasil: desigual.

• Desigualdades sociais e políticas se refletem no sistema jurídico brasileiro, situação resumida por Getúlio Vargas: “para os amigos, tudo; para os demais, a lei”. 

The passage of an environmental law or issuance of a regulation is but the opening move of the political struggle required to make it meaningful. The implementation struggle is at least as important as the effort made to get it passed in the first place. This is true of both ordinary and constitutional law. P. 52.

• Alia-se a isso a existência de um Judiciário (polícia, julgadores, advogados), no geral, corrupto e extremamente refratário a mudanças. 

• Ainda acerca do Judiciário brasileiro: 

Part of the difficulty in achieving meaningful reform has been that these people derive distinct advantages from a judicial system that makes the courts virtually inaccessible to most people because of its byzantine procedural requirements, is characterized by proceedings that drag on interminably, fails to establish binding precedents, and allows for almost unlimited appeals on almost any grounds. P. 52.

• Perspectivas positivas para o Judiciário:

a) Ministério Público 

b) Lei da Ação Civil Pública. 

c) Lei de Crimes Ambientais. 

d) Emenda Constitucional 45, que reformou o Judiciário, reduzindo o número de recursos e atribuindo efeito vinculante a decisões do STF.

** No Brasil, as trajetórias individuais são essenciais para as instituições.

• Maria Teresa Jorge Pádua, IBDF;

• Paulo Nogueira Neto;

• Fábio Feldmann;

• José Lutzenberger. 

Since the Brazilian military government created a tiny, three-person national secretariat to deal with environmental issues in 1973, Brazil’s formal environmental capacity has been radically transformed. The national environmental agencies themselves were configurated many times, gradually gaining personnel and responsibilities until they took the form of the full-fledged institutional structure we see today. Environmental legislation was written throughout the period, by the military regime and then by its civilian successor governments. The 1988 Constitution devoted a chapter to the environment; other innovations not specifically about the environment gave Brazil a powerful “fourth branch” of government in the form of the Ministério Público, empowered to defend the collective rights like the right to a healthy environment in the courts and through extra-judicial agreements – even against the state. All these changes were the result of political struggles by a variety of primarily domestic actors, both state and nonstate (and sometimes both at once). It an unusually protracted transition from military to civilian government, they managed to keep the environment on the agenda and moving forward. The skills and contacts of particular actors were central in the unfolding of this story, especially in the early stages of Brazilian environmental politics.

Underneath this rosy tale of remarkable changes, however, environmental proponents confronted the undertow of Brazilian politics, with the powerful often above the law and the drive to develop trumping most other aims. Informal and personal arrangements undercut formal institutions and formal equality. Budget constrains limited the resources available for environmental conservation even as agencies institutionalized. These more permanent features of Brazilian political culture survived the end of military rule. […]

This dual reality of clear gains with ongoing limitations made the 1970 and 1980s challenging years for the environmentalists who have consistently promoted environmental protection in Brazil. The processes and outcomes that we have described were only some of the strategies they debated and tried. Through their success and failures, environmentalists found themselves as thoroughly transformed as the politics around them. In the next two chapters we reverse the focus and look at environmentalists as central figures in Brazilian environmental politics during these decades. P. 61 e 62.

CAPÍTULO 02

** Ondas do ambientalismo brasileiro:

• Na verdade, a “primeira onda” do ambientalismo brasileiro não foi a primeira. A matéria ambiental vinha sendo suscitada desde José Bonifácio e Joaquim Nabuco. O primeiro Código Florestal foi editado sob o Estado Novo, de Getúlio Vargas. Essas iniciativas, contudo, foram esmagadas pelo “rolo compressor” do desenvolvimentismo.

• Primeira Onda:

a) Nacionalismo desenvolvimentista, desde 1950 até 1970. Nascimento das mais antigas organizações em prol da conservação ambiental. 

b) 1958 – FBCN. Formada por 12 membros: jornalistas, agrônomos e biólogos. Filiou-se à IUCN. Seus projetos eram financiados pelo Estado Brasileiro e por fundações estrangeiras. Com a fundação de novas ONGs na década de 1980, competindo pelos mesmos fundos, a FBCN entrou em decadência.  

Formed shortly before the military coup in 1964, the FBCN did not undertake big public campaigns or large meetings with other environmentalists to discuss common ideas. In any case, for organizations like the FBCN science was the most important kind of activism. Advances in scientific research were essential to persuade policymakers to act, these conservationists believed, as was a prolonged effort to educate politicians and the public about the need to conserve natural areas before they were lost forever. Science was the basis for their collaborative work with the government and international funding agencies in planning and setting up national parks. P. 67.

  

c) A FBCN, com sua linguagem cientificista, era palatável à tecnocracia do Regime Militar. 

d) As entidades criadas durante esse período para cuidarem de parques nacionais eram majoritariamente preservacionistas. Acreditavam que a forma mais segura de proteger a natureza era manter as pessoas (inclusive as comunidades indígenas) afastadas das UC. 

e) Destaques: Paulo Nogueira Neto, Maria Tereza Jorge Pádua, José Cândido de Melo Carvalho.

• Segunda Onda:

a) Novo ambientalismo. 

b) Coincidiu com o fim do Governo Médici, isto é, com o período de distensão e subsequente abertura, ambos promovidos pelo Governo Geisel. 

c) Apropriação política do ambientalismo: críticas ao autoritarismo, ao desrespeito à vida e à saúde humana, ao desrespeito à natureza. 

d) Abertura política. Entre 1974 e o final da década de 1980. Militância por direitos civis, políticos e sociais, ao lado do direito ao meio ambiente. 

e) A ciência não era mais vista como razão suficiente para justificar a conservação ou preservação de recursos naturais. 

f) ONGs de destaque: AGAPAN, inicialmente presidida por José Lutzenberger. Tornou-se modelo de ONG brasileira; APPN, São Paulo; Oikos, São Paulo (ganhou proeminência no caso de Cubatão). 

g) Campanha contra a construção de aeroporto (São Paulo) e campanha antinuclear (São Paulo e Rio de Janeiro). 

h) Engajamento na política institucional. Dilemas: Criar um Partido Verde? Lutar para que os partidos adotem bandeiras verdes? Manter suas lutas fora de qualquer partido? 

i) Partido Verde. Oficialmente fundado em 18 de Janeiro de 1987 por ambientalistas do Rio de Janeiro.  

These “amnesty environmentalists” […] did not deny the PT’s argument that Brazil critically needed to combat class-based oppression, but they were equally determined to fight oppression based on gender, race, sexual preferences, and lifestyle. PV founders still unequivocally located themselves on the left of the political spectrum. The amnesty environmentalists had cut their political teeth on the left, in Marxist guerrilla organizations and subsequently in legal leftist parties. Gabeira called Brazil’s striking juxtaposition of poverty and industrial development poliséria, combining the Portuguese words for pollution and misery […]. The party’s founding manifesto takes on “oppression, inequality, hunger, misery, elitism, corruption, cultural backwardness, and remnants of authoritarianism”. Moreover, in their Action Program, the Greens called for a society in which democracy prevailed not only in representative institutions, but also in daily practices – the workplace, the justice system, and energy and technology policies – and for all Brazilians, including indigenous peoples, women, minors, Afro-Brazilians, and gays, and lesbians. P. 89 e 90. 

j) Os ambientalistas contrários à criação do Partido Verde sugeriram a criação da “lista verde”, que continha nomes de candidatos de quaisquer partidos, desde que defendessem a Plataforma Ecológica (continha 18 pontos, dentre os quais o comprometimento contra as usinas nucleares, a favor da paz, etc). A maioria esmagadora dos candidatos da lista verde eram filiados a partidos de esquerda (especialmente PT e PMDB). Nenhum era filiado ao PSD. 

Brazilian environmental activism underwent a remarkable transformation from the 1950s to the mid-1980s. A wave of scientific and expertise-grounded organizations was gradually joined by a second wave of much more explicitly organizations. From isolated and sporadic action, environmentalists began to build both temporary and permanent networks that linked them to each other and to the larger political debates of the time.

The largest context for these changes was the political transition from a developmentalist military government to the early stages of a new civilian government. In Brazil, this transition was unusually protracted and gradual, allowing environmentalists to experiment with new forms of political participation and to take graduated steps toward political engagement as the political system itself opened.

In broad terms, the changes of Brazilian environmentalism fit global patterns among northern countries. All of them share this transition from an early generation of conservation groups to a more politicized generation of “new environmentalism”. The Brazilian variant has its own characteristics, however. The conservation stage was joined with unusual levels of nationalism, especially around Brazil’s largest ecosystem, the Amazon. Brazilian new environmentalists were much more clearly on the political left than in many other countries. That the military government’s economic policies had excluded many Brasilians from the nation’s economic “miracle” contributed to this result. In addition, the context of democratization gave many Brazilian environmentalists an unusual focus on questions of process and political participation, valued in themselves reglardless of substative outcomes. In the next wave, it also brought them into unusualy close relations with the state. P. 95 e 96.

• ·  Terceira Onda: Redemocratização, crise econômica e contato exponencial com nações estrangeiras. Aumento, em número e em profundidade, dos contatos entre ambientalistas brasileiros e estrangeiros (contato que sempre existiu).  

What mot differentiates Brazil in the context of democratization was the tendency, which Viola described but did not analyze, for activist environmentalists to also identify themselves with the political left. P. 65.