Esquema de Leitura: Fundamentos de Política e Gestão Ambiental, Maria Augusta Bursztyn e Marcel Bursztyn

Universidade de Brasília - UnB
Centro de Desenvolvimento Sustentável - CDS
Programa de Pós Graduação em Desenvolvimento Sustentável
Doutorado
Socioeconomia do Meio Ambiente
Professores: Marcel Bursztyn e Doris Sayago
Aluna: Juliana Capra Maia
Esquema de Leitura
Texto: BURSZTYN, Maria Augusta; BURSZTYN, Marcel. Fundamentos de Política e Gestão Ambiental. Rio de Janeiro, Editora Garamond, 2012, capítulos 01, 05 e 06.

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CAPÍTULO 01 - DESENVOLVIMENTO E SUSTENTABILIDADE

• Desenvolvimento Sustentável >>> Causa que, ao final do século XX, adquiriu enorme convergência em curto lapso temporal (adoção do conceito no Relatório Brundtland, em 1987). Causa fomentada principalmente pelos alertas contra acidentes naturais e contra os impasses ambientais. 

• E por que não chegamos lá? Inicialmente, porque o desenvolvimento sustentável transformou-sem eu um discurso politicamente correto, mais que uma prática dos atores sociais. Em segundo lugar, porque os cientistas ainda não entraram em consenso acerca das causas dos principais fenômenos ambientais (efeito estufa, aquecimento global, etc.). 

"O processo de alteração de rumos é lento, por demanda mudanças de práticas consolidadas econômica e culturalmente. Demanda tempo, convencimento de grupos de interesse, confirmação científica de suposições. E demanda, sobretudo, adaptação dos mecanismos de regulação: da ética, que rege cada indivíduo; da orientação seguida pela pesquisa científica e tecnológica e pela inovação; das normas que condicionam nossas condutas na sociedade.

O conceito de Desenvolvimento Sustentável ainda está à mercê de ambiguidades e incertezas. Mas é um vetor importante para se entender e enfrentar os problemas atuais da humanidade. Um dos seus elementos cruciais e, sem dúvida, o esforço de promover um entrosamento do olhar econômico (e às vezes até social) com a dimensão ambiental. Esse foi um notável salto qualitativo, que abriu espaço para uma abordagem interdisciplinar e de longo prazo da busca do bem-estar material". Pp. 33.  

• E por que ninguém se opõe ao Desenvolvimento Sustentável? Porque a ideia de sustentabilidade foi absorvida como uma utopia. 

UTOPIAS 

• Utopia >>> Palavra -- que em latim significa, literalmente, "nenhum lugar" -- cunhada por Thomas Morus para, em uma crítica contra os hábitos renascentistas, descrever uma sociedade ideal (fictícia) residente em uma ilha casualmente descoberta por um marinheiro da esquadra de Américo Vespúcio. Os habitantes da ilha seriam pessoas pacíficas e virtuosas. Lá, não haveria a propriedade privada, todos trabalhariam moderadamente, ninguém usaria jóias ou roupas luxuosas (pp. 33/34).

• Distopia >>> Palavra cunhada por John Stuart Mill, no século XIX (auge da 1ª Fase da Revolução Industrial), para designar circunstâncias completamente opostas à utopia feliz de Thomas Morus: fome, violência, miséria, degradação moral, degradação ambiental, opressão, guerra. 

• Utopias e distopias ao longo da História >>> O Jardim do Éden (Gênesis); O mundo das ideias (Platão); a lenda do Eldorado (que atraiu Orellana a uma viagem do Equador até a foz do Rio Amazonas); A Cidade do Sol (Tommaso Campanella, 1603); A Nova Atlantis (Francis Bacon, 1624); O Falanstério (Fourrier); A Ville Radieuse (Le Corbusier); O Comunismo (Marx e Engels, O Manifesto do Partido Comunista); Shangri-lá (James Hilton, 1925); O Admirável Mundo Novo (Aldous Huxley); O mundo de Imagine (John Lennon); Brasília (a cidade construída sobre uma terra "de onde jorrariam leite e mel", conforme visões de Dom Bosco). 

"Uma lição pode ser tirada do estudo das diversas formulações de utopias e distopias: todas são o fruto de um momento, a materialização de um desejo consciente ou inconsciente, um brado de otimismo quanto a um futuro melhor ou de pessimismo político ou místico. 

É nesse quadro que se inscreve o debate sobre o desenvolvimento sustentável. Após o colapso ou a crise das utopias do século vinte (socialismo, salvacionismo científico, welfare state, consumismo, desenvolvimentismo), o mundo não encontrou a paz nem resolveu as necessidades básicas, a ciência não solucionou todos os problemas (e até criou outros), o mundo natural se degradou. A utopia do ecodesenvolvimento aparece no Relatório Brundtland, de 1987, que lança a ideia de desenvolvimento sustentável prescrevendo uma série de medidas que devem ser tomadas pelos países [...]. Pp. 35.  

"O DS, como utopia para o século XXI, traz uma novidade bem clara em relação aos projetos de utopia anteriores: o imperativo da dimensão ambiental como atributo indissociável da "busca da felicidade". Pp. 35. 

A MAIS MODERNA DAS UTOPIAS 

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CAPÍTULOS 05 E 06 

** Aumento da degradação ambiental do planeta >>> Forte repercussão na esfera política nas últimas três décadas do século XX.

• Proliferação de legislações e de organismos públicos voltados à regulação e à gestão ambiental.

• Agência de Proteção Ambiental dos EUA, criada em 1970.

** Contexto: As preocupações com o meio ambiente se proliferaram em um período de profundas mudanças no papel do Estado, como ente provedor e regulador da sociedade.

• Crise do Petróleo de 1973/1974: revisão do modelo keynesiano.

• Proposta Neoliberal >>> Redução da intervenção pública. O Estado deveria ser menor, menos empreendedor, menos provedor e, portanto, mais barato para os contribuintes. Onda de desestatização que marcou todo o mundo, inclusive os países que haviam experimentado vias socialista (bloco da ex-URSS) ou socialdemocratas (Escandinávia).

** Meio ambiente na contracorrente da intervenção pública >>> Se, por um lado, o final do século XX assistiu à onda de desestatizações e de redução do papel do Estado nas mais diversas esferas sociais, por outro lado, assistiu à maior intervenção do Estado nos assuntos relativos à regulação e à gestão ambiental.

• Institucionalização da problemática relativa ao meio ambiente, a partir da década de 1970, como foco específico da ação pública.

Política Ambiental

Definição: entende-se por política ambiental o conjunto de iniciativas governamentais, envolvendo diferentes organismos e setores de intervenção pública, em articulação com atores não governamentais e produtivos, voltadas à proteção, conservação, uso sustentável e recomposição dos recursos ambientais. O foco é não apenas o ambiente biofísico, mas também o modo como as populações e as atividades produtivas interagem com os diferentes ecossistemas. O ambiente construído, que inclui cidades e infraestruturas em geral, também faz parte do escopo das políticas ambientais. Pp. 182.

** Proliferação, nas décadas de 1970 e 1980, das instâncias administrativas de controle e proteção ambiental no âmbito internacional, regional, nacional, estadual e local.

• 1973, Brasil. Criação da Secretaria Especial do Meio Ambiente – SEMA, no âmbito do Governo Federal.

• Conflitos entre instituições. A ação dos organismos responsáveis pela gestão e regulação ambiental invadia redutos com estrutura burocrático-administrativa cristalizada, refratária à interação.

• Problemática ambiental: transversal. Perpassa todas as pastas ministeriais. O ideal é que, com o tempo, as questões ambientais sejam absorvidas pelas diversas instituições públicas, de modo que o MMA possa lidar com menos questões.

Então, se o modelo norte-americano pode ser uma referência [...], é de se supor que a constituição, no Brasil, dos Sistemas Estaduais e Municipais de Meio Ambiente, pode vir a resultar em que se tenha um corpo mais reduzido na área ambiental, no âmbito da União. Em síntese, na área de meio ambiente a tendência é que haja internalização de responsabilidades em outros órgãos da União, paralelamente a uma descentralização e desconcentração de funções para o nível dos estados e municípios. Pp. 181.

** Condições para que os objetivos das políticas ambientais sejam satisfatoriamente atingidos >>>

• A política ambiental tem que ser factível.

• A política ambiental deve contar com uma base legal sólida e pragmática, isto é, com boas leis, realistas e aplicáveis. Os instrumentos coercitivos devem ser plausíveis e as sanções, efetivas.

• Instituições públicas consolidadas, legitimadas e fortalecidas (rotinas transparentes, recursos humanos capacitados).

• Integração e harmonia com as demais políticas públicas, dado que a política ambiental é transversal, dependendo do funcionamento do sistema político e econômico real.

• As políticas ambientais devem ser convergentes com as diretrizes políticas nacionais e com as opções geopolíticas de escala internacional.

• As políticas ambientais devem manter a flexibilidade necessária ao contínuo aprimoramento dos instrumentos de intervenção pública e de proteção ambiental, de modo que possam adaptar-se, em tempo razoável, às mudanças em curso.

• As políticas ambientais devem produzir informação sobre a qualidade ambiental, de modo a permitir avaliações e a calibragem dos instrumentos de regulação. É necessário o estabelecimento de indicadores, que devem ser aferidos sistematicamente. Ademais, a publicidade dessas informações ambientais tende a reduzir o espaço para conflitos.   

** Etapas das políticas ambientais >>>

1.      Definição do problema.

2.      Colocação do problema na agenda política.

3. Processo de decisão. 

 4. Implementação da política. 

5. Impactos e avaliação da política.

** Observação >>> Interesses Globais ≠ Interesses Nacionais ≠ Interesses Locais

Os países elaboram as suas políticas ambientais em diferentes escalas (nacional, regional, estadual ou local) em função de suas características próprias de meio natural, de padrão de desenvolvimento econômico, de processo e estrutura de urbanização e das expectativas da população em relação à qualidade do meio ambiente. Portanto, os objetivos a serem alcançados e as suas consequências econômicas variam em cada país.

Além disso, diferentes níveis de governo podem significar diferentes interesses políticos em jogo. Uma estratégia nacional pode não corresponder ao desejo de todas as forças que se expressam numa determinada região e vice-versa [...].

Alguns instrumentos das políticas públicas, em geral, e das ambientais, em particular, procuram agir no sentido de minimizar ou compensar perdas na esfera local decorrentes de iniciativas de interesse nacional ou global. Um exemplo, no caso brasileiro, é o pagamento de royalties aos municípios e estados por parte de empresas que exploram recursos hídricos (hidrelétricas) e extraem hidrocarbonetos [...].

A experiência brasileira mostra que, na área ambiental, conflitos entre os três níveis de governo podem provocar limitações, particularmente na implementação dos instrumentos reguladores. É comum que o processo de licenciamento ambiental de empreendimentos sujeitos à legislação federal sofra morosidade, ainda que sejam demandas urgentes dos estados ou municípios. É frequente, também, que prioridades nacionais sejam obstaculizadas por trâmites nas outras esferas de governo. Pp. 185 e 186.

** 3 Gerações de Políticas Públicas Ambientais >>> 

• Primeira Geração. Ações setoriais. Antecedeu a institucionalização de organismos e instrumentos voltados ao meio ambiente de forma geral. Normatização do uso de determinados recursos ambientais, tal como a água ou a madeira. Exemplo no Brasil: Código de Águas, de 1934 (responsabilidade: DNPM).

• Segunda Geração. Foco em instrumentos de comando e controle, com destaque para a regulamentação estatal. Desenvolveu-se a partir dos anos 1970 e se estendeu até o final do século XX. Foram instituídas políticas contra a poluição do ar, da água, do solo, além de políticas de conservação de áreas naturais. Criação de organismos públicos destinados à gestão ambiental. Forte influência dos princípios do poluidor-pagador, da prevenção, da precaução e da participação. 

• Terceira Geração. Emergência de novos atores no cenário da governança ambiental: internacionais, ligados aos setores produtivos ou aos movimentos sociais. Desenvolvimento de instrumentos econômicos e voluntários de regulação ambiental. Forte influência dos princípios do poluidor-pagador, da prevenção, da precaução e da participação.  

** Princípios Ambientais >>>

• Princípio do Poluidor-Pagador.

O mais antigo e mais conhecido dos princípios gerais que fundamentam as políticas ambientais. Definido pela primeira vez em março de 1972.

Consiste na transferência, aos poluidores, dos custos da prevenção e da luta contra a poluição. O responsável pela poluição torna-se “o primeiro pagador”, de modo que os custos da poluição, obrigatoriamente, passam a ser considerados no processo decisório, tanto quanto os custos sobre a mão-de-obra ou sobre a matéria prima.

Não visa à punição do poluidor, mas à modificação do seu comportamento. Em médio e longo prazo, o produtor é induzido a investir em tecnologias menos poluentes, o que barateia o custo final de sua produção.

No final dos anos 1980, implementou-se o princípio do Usuário-Pagador, como complementação ao princípio do Poluidor-Pagador. Trata-se da internalização do custo associado à exploração e à transformação dos recursos ambientais, bem como da internalização dos custos relativos aos danos ambientais decorrentes dessas etapas (pp. 190).

No Brasil, a Lei n. 6.938/81 (PNMA) adotou os Princípios do Poluidor-Pagador e do Usuário-Pagador. A Lei de Águas (9.433/97) autoriza a cobrança pelo uso de recursos hídricos (outorga), consagrando o Princípio do Usuário-Pagador.  

• Princípio da Prevenção.

          Gestão de riscos conhecidos.

De acordo com esse princípio, cabe ao empreendedor, público ou privado, adotar ações de eliminação ou de mitigação dos danos ambientais comprovados e irreversíveis de seu empreendimento.

Para tanto, a variável ambiental deve ser incorporada desde a concepção do empreendimento, por meio da Avaliação de Impactos Ambientais – AIA.

        

• Princípio da Precaução.

            Agir e pensar com visão de longo prazo, a fim de evitar o irreversível, mesmo na falta de certezas científicas. Princípio valorizado a partir do início da década de 1980, passando a constar de vários documentos e tratados internacionais dirigidos à proteção ambiental.

O princípio da precaução prolonga e completa o princípio da prevenção. Como exposto acima, o princípio da prevenção se baseia numa avaliação de riscos, em função de certezas cientificas vigentes. No caso, sabe-se que o risco existe e que o dano acontecerá se nenhuma ação for empreendida. Já o princípio da precaução permite agir mesmo na ausência de toda certeza científica; ou seja, a falta de certeza científica não deve justificar a falta de ação. As medidas preventivas devem ser adotadas em qualquer intervenção humana no meio ambiente, mesmo que haja dúvidas quanto à gravidade e à irreversibilidade dos efeitos adversos desta intervenção. Pp. 192 e 193.

Quais são os procedimentos a serem adotados para atender satisfatoriamente o Princípio da Precaução? De acordo com Kourilsky e Viney (apud. pp. 195):

[...]. O documento afirma que sair da incerteza impõe uma obrigação de pesquisa e que é indispensável a identificação e análise científica dos riscos. Esta análise de risco deve comparar as diferentes hipóteses de ação e inação e deve ser acompanhada de uma análise econômica que leve a uma análise de custo/benefício previamente à decisão.

As decisões devem, na medida do possível, ser revisáveis e as soluções adotadas reversíveis e proporcionais à magnitude e relevância do problema [...]. O público deve ser informado, da melhor maneira possível, e os eu grau de participação deve ser regulamentado e ajustado pelo poder público. Pp. 195 e 196.

• Princípio da Participação.

            Princípio inscrito de forma explícita na Declaração do Rio, de 1992. Consta, ainda, da Constituição Federal Brasileira, de 1988 e está previsto na Lei n. 6.938/1981, que instituiu a Política Nacional de Meio Ambiente – PNMA. Como a sociedade pagará, direta ou indiretamente, pelos custos associados à degradação ambiental e à recuperação ou mitigação dos impactos ambientais, mostra-se mais que justo considerar seu posicionamento ante à implementação de empreendimentos efetiva ou potencialmente poluidores, de interesse do governo ou de empreendedores particulares.  

O princípio da participação diz respeito ao direito que os diferentes atores da sociedade (cidadãos, associações, grupos, organizações) têm, no sentido de uma ação ativa no enfrentamento dos problemas ambientais. Ele está diretamente ligado ao direito à informação, que é uma condição essencial para garantir uma efetiva participação da sociedade. Na área ambiental, o processo decisório está fortemente baseado na participação social, que se dá em diferentes níveis, variando desde a escala das regulamentações gerais até a execução de gestão de projetos locais. Pp. 196.

Ademais, as políticas ambientais tendem a ser mais efetivas se forem apropriadas pela sociedade civil.

O envolvimento crescente da sociedade civil nos assuntos públicos vem se confirmando como uma tendência marcante do Estado desde o final do século XX.

O fortalecimento de mecanismos de democracia participativa é estimulado por organismos internacionais, tais como o Banco Mundial. Desse modo, no último quarto do século XX, segmentos da sociedade civil passaram a ter acesso a mecanismos decisórios públicos, tais como assento em órgãos colegiados e voz em audiências públicas.

No Brasil, a sociedade civil tem assento em espaços institucionalizados, tais como os Conselhos Estaduais e Municipais de Meio Ambiente, o Conselho Nacional de Recursos Hídricos, os Comitês de Bacia Hidrográfica, os Conselhos Consultivos ou Deliberativos de Unidades de Conservação. Ademais, a Resolução Conama 001/86 prevê a participação direta de indivíduos em audiências públicas de estudos de impacto ambiental.

Gestão Ambiental

“Conjunto de ações envolvendo políticas públicas, setor produtivo e sociedade civil, para garantir a sustentabilidade dos recursos ambientais, da qualidade de vida e do próprio processo de desenvolvimento, dentro de um complexo sistema de interações da humanidade com os ecossistemas”. Pp. 200.

Governança >> Politics >> Jogos de Poder e Estratégias

Gestão >> Policies >> Modos de intervenção

** Razões da gestão ambiental >>>

• Pragmáticas. Medo das possíveis consequências, à população e ao setor produtivo, de desastres ambientais.

• Economia de gastos. É mais barato prevenir que sanar problemas ambientais. Há vantagens econômicas na conservação de energia e na manutenção da qualidade ambiental.

• Conformidade com as exigências legais. Leis internacionais, nacionais e locais obrigam a adoção de medidas de proteção e controle ambiental.

• Evolução na ética.

• Razões macroeconômicas.

** Objetivos da gestão ambiental >>>

• Criação e implementação de um arcabouço legal.

• Prevenção e resolução de problemas ambientais.

• Criação e fortalecimento de instituições que contribuam para o aumento do conhecimento dos recursos ambientais, do seu controle, monitoramento e vigilância.

• Otimização do uso dos recursos naturais.

• Identificação e respeito à capacidade de suporte dos ecossistemas.

• Manutenção e, se possível, ampliação do estoque de recursos ambientais.

• Busca da melhoria da qualidade ambiental, da qualidade de vida das populações e de desenvolvimento econômico e social com proteção ambiental; e

• Identificação de novas tecnologias, processos, instrumentos e políticas que contribuam para o uso sustentável dos recursos ambientais.

** Ações, critérios e princípios que podem contribuir para o fortalecimento da gestão ambiental >>>

• Aperfeiçoamento dos métodos de ajuda à decisão.

• Propiciar uma efetiva participação da população.

• Priorizar ações preventivas sobre as ações corretivas.

• Gerenciar o meio ambiente dentro de uma abordagem global.

• Utilizar adequadamente os diferentes tipos de instrumentos de política ambiental.

• Enfrentar os fenômenos de degradação por meio de ações corretivas, monitorar a capacidade de suporte e resiliência dos meios receptores e monitorar o estoque de recursos ambientais.

• Repassar a instâncias não governamentais atribuições não exclusivas do Poder Executivo, agindo subsidiariamente.

• Firmar parcerias com ONGs ou empresas, corresponsabilizando-as (gestão partilhada).

• Empoderamento das instituições e atores locais.

• Responsabilização dos atores responsáveis pela execução das políticas ambientais (accountability).

• Fortalecimento das instituições públicas que atuam na gestão ambiental. O ideal é que as instituições públicas regulamentem mais e executem menos

• Continuidade.

• Descentralização, isto é, transferência do poder decisório para instancias subnacionais.

• Desconcentração.

• Flexibilidade, ou seja, gradualismo na implementação dos instrumentos de gestão ambiental.

• Desburocratização, isto é, simplificação dos procedimentos administrativos, processuais e normativos.

• Capacitação permanente do corpo técnico das agências de meio ambiente.

• Valorização do capital social, isto é, das redes de relações mútuas de conhecimento e reconhecimento.

Tipologia dos instrumentos de gestão ambiental

Visando a uma utilização sustentável dos recursos ambientais e ao respeito às normas de qualidade ambiental, a política ambiental pode recorrer a duas estratégias fundamentais, separadamente ou em conjunto, em diferentes proporções. A primeira delas tem foco na implantação de projetos e programas públicos destinados à prevenção, compensação e reparação das degradações ambientais. Pode ter como base também empreendimentos e atividades que estimulem mudanças de comportamento, tais como obras de infraestrutura, recuperação de áreas degradadas e criação de unidades de conservação. A segunda estratégia tem como objetivo influenciar o processo de tomada de decisão em nível microeconômico, ou seja, dos agentes econômicos (consumidores, produtores, investidores, dentre outros) cujas ações impactam o meio ambiente (OCDE, 1994). Pp. 207.

** Instrumentos regulamentares ou coercitivos >>>

• Também denominados “Comando e Controle”.

• Visam influenciar o poder público, o setor produtivo ou a população a adotarem este ou aquele comportamento mais compatível com a boa qualidade do meio ambiente.

• Instrumentos coercitivos “que incidem sobre processos produtivos, limitam ou proíbem o lançamento de certos poluentes, regulamentam o uso do solo e controlam atividades, por meio de autorizações, normas e sanções (em caso de descumprimento das regras estabelecidas pelo poder público).” Pp. 213

• Instrumentos de Comando e Controle já vêm sendo usados há várias décadas.

• Ajudam a internalizar, no processo de produção, os custos com a degradação de bens ambientais livres ou comuns (degradação que é uma “externalidade”). Os custos ambientais passam a ser considerados na cadeia produtiva, da mesma forma que os custos com mão de obra ou com impostos.

• Formato: abordagem normativa e jurídica da política ambiental.

a) Normas de lançamento ou de emissão >>> Visam obrigar os poluidores, potenciais ou efetivos, a não lançar no meio ambiente mais que uma determinada quantidade de poluição. Bastante utilizadas no controle da poluição do ar, da água e da poluição sonora. Tratam todos os poluidores da mesma forma. Sua aplicação é menos complexa. 

b) Normas de processos ou de procedimentos >>> Obrigam a utilização de tecnologias específicas para reduzir emissões. Exemplo: exigência de catalisadores em automóveis.

c) Normas de produto  >>> Especificam as características dos produtos poluentes. Exemplo: normativos que regulamentam a composição dos combustíveis ou a eficiência energética mínima de geladeiras. 

d) Normas de qualidade  >>> Tratam da qualidade desejável de um recurso natural (água, ar, silêncio). 

e) Outros formatos >>> Sistema de autorização prévia (licenciamento ambiental) e o Zoneamento Ambiental.

• Vantagens  >>>

a) Facilitam as avaliações dos custos X benefícios das políticas ambientais. 

b) Flexível, possui capacidade de adaptação às diversas situações. 

c) Conhecida ab initio pelos atores envolvidos: empreendedores, população e gestores públicos. 

d) São os únicos mecanismos disponíveis para prevenir os riscos inaceitáveis e os efeitos irreversíveis, tais como em questões relativas à saúde humana ou à segurança de usinas nucleares.

• Desvantagens  >>>

a) Tendem a fixar níveis mínimos e máximos. Não há incentivos para a atualização tecnológica quando os mecanismos disponíveis atendem às exigências da norma. 

b) Atingem todos os agentes da mesma maneira, sem considerar as diferenças de custos e a possiblidade de ação dos diversos atores envolvidos no processo, o que pode custar coletivamente mais caro. 

c) Para que atinjam seus objetivos, demandam fiscalização eficaz e constante. 

d) Clima de conflito entre regulador e regulado. 

e) A complexidade crescente dos problemas e o número elevado de atores envolvidos faz com que a sua aplicação seja morosa e incerta. 

f) Para que seja aplicável, a autoridade pública que elabora a norma tem que conhecer precisamente os custos e as condições da produção. Mesmo assim, a aplicação da norma está sujeita a erros. 

g) Alto custo burocrático.

• As normas técnicas devem ser continuamente atualizadas, de modo que o Estado exija dos empreendedores a “aplicação da melhor técnica disponível”.

• Exemplos: licenciamento ambiental, padrões ambientais, criação de unidades de conservação.

** Instrumentos econômicos ou incitativos >>>

• Instrumentos que oneram comportamentos agressivos ao meio ambiente, internalizando externalidades ambientais provocadas pela atividade produtiva.

• Visam fomentar na sociedade e no setor produtivo um comportamento ecologicamente correto, por meio da modificação das relações entre custos X benefícios disponíveis aos atores sociais. 

Nas economias de mercado, os diversos danos (sejam eles contratuais ou de fornecimento) entre agentes privados são cobertos por algum tipo de indenização financeira ao agente prejudicado. Ora, se é assim para os fatores de produção que envolvem a gestão empresarial, por que não incluir também a degradação ambiental?

Aceitando esse enfoque, pode-se considerar que a degradação ambiental tem um “preço” que deve ser pago pelo causador do dano. Isso pode ser feito por um sistema de cobrança específico, que permite às atividades poluidoras (em se tratando de poluição) se ajustar a padrões compatíveis com o interesse coletivo e com o bem-estar geral, expressos na qualidade ambiental. É nesse sentido que um dos objetivos principais desses instrumentos é mudar padrões e comportamentos dos usuários/poluidores, para assegurar uma adequada conservação da qualidade ambiental.

Além disso, atribuindo-se valores (preço justo) aos recursos ambientais, pode-se conseguir a sua alocação mais adequada enquanto fatores de produção. Assim sendo, sempre que o custo da degradação ambiental imputado ao poluidor implicar aumento dos custos médios de produção, considerando as condições dadas pelo mercado, haverá uma tendência à redução dos mesmos, por meio de investimentos em despoluição ou em mudanças tecnológicas (reciclagem, novos insumos, novas técnicas). Pp. 222 e 223. 

• Formato: “[...] transferências financeiras dos agentes públicos e privados ao governo, por meio da cobrança de diferentes taxas (sobre emissões, produtos e serviços prestados) ou pela criação de novos mercados, como as licenças negociáveis, também denominadas direitos de emissão. Podem assumir também o sentido inverso da cobrança, na forma de subsídios a alguma atividade identificada como relevante”. Pp. 222.

• Categorias: “ecotaxas” (taxas sobre emissões de poluentes e taxas por produto), sistema de consignação (ou de depósito-retorno), taxas sobre serviços prestados, taxas administrativas, certificados negociáveis de emissão, subsídios e incentivos financeiros.

• Vantagens  >>>

a) Possibilidade de redução dos custos da produção, dado que os poluidores passam a escolher meios mais apropriados para atingir a norma estabelecida. 

b) Incentivo permanente à redução da poluição. 

c) Forte estímulo a mudanças tecnológicas, mais adequadas à boa qualidade ambiental. 

d) Maior flexibilidade, dado que é bem mais simples para o Poder Público alterar ou ajustar uma taxa do que mudar a legislação ou determinada regulamentação. Por outro lado, os poluidores mantêm sua liberdade de escolha e de adaptação. 

e) Fonte de financiamento. Os instrumentos econômicos têm a função de coletar fundos que podem ser destinados a programas ambientais específicos, ou à política fiscal do governo.

• Condições necessárias aos instrumentos econômicos >>>

a) Base consistente de dados e informações. 

b) Estrutura jurídica sólida. 

c) Mercados competitivos. 

d) Capacidade administrativa.

• Critérios de escolha e da formulação de instrumentos econômicos >>>

a) Reduzido volume de informações requeridas. 

b) Baixo custo administrativo. 

c) Equidade (cautela com instrumentos regressivos). 

d) Fidedignidade (a eficácia ambiental do sistema deve ser a mais confiável possível). 

e) Adaptabilidade face às mudanças tecnológicas, aos preços e às condições climáticas. 

f) Incentivo dinâmico (os instrumentos devem contribuir para a melhoria ambiental e a inovação tecnológica). 

g) Aceitação política. 

• Exemplo: sistema de cobrança francês, pela poluição das águas, em 1967. Isenções fiscais para equipamentos que incorporem tecnologias verdes.

** Acordos voluntários >>>

• Contratos negociados ou compromissos voluntários.

• Exemplo: normas da série ISO 14000

** Instrumentos persuasivos >>>

• Têm como objetivo convencer a população ou os setores produtivos a adotarem comportamentos favoráveis ao meio ambiente.

• Baseiam-se na informação, na formação, no desenvolvimento do conhecimento científico e na sua difusão.

** Ação direta do Estado >>>

• Obras para fornecimento de serviço de saneamento, construção de estações de tratamento de esgoto, coleta e disposição final de resíduos sólidos, descontaminação de recursos hídricos.

** Outras classificações (pp. 208) >>>

• Larrue: instrumentos coercitivos, incitativos, persuasivos ou de infraestrutura.

• OCDE: instrumentos coercitivos, econômicos, responsabilidade e indenização de danos, educação e informação, abordagens voluntárias, gestão e planejamento.

• Valeé: instrumentos regulamentares, econômicos, de informação, acordos voluntários, ação pública direta.

• Jordan, Wurzel e Zito: instrumentos regulamentares, de mercado, de informação e acordos voluntários.

• Lacoste, Theys e Hors: instrumentos regulamentares, instrumentos de mercado, instrumentos negociados e ação pública direta.

• Herrero: instrumentos regulamentares e normativos, instrumentos econômicos (incentivos e desincentivos), medidas econômicas estruturais, persuasão moral e corresponsabilidade social, autorregulação voluntária, planejamento e investimento público, acordos de gestão global, reforma dos direitos de propriedade.

• Bürgenmeier: regulamentação direta, instrumentos econômicos e outros instrumentos.

Todas as classificações têm, como pano de fundo, experiências de vários países. O maior ou menor grau de incidência de cada categoria de instrumentos pode variar de um país a outro e, sem dúvida, expressa um processo de evolução. No início, prevaleciam os mecanismos regulamentares. Aos poucos, forma se afirmando instrumentos econômicos. Na medida em que a legitimidade do caráter intervencionista do Estado evoluiu para formas mais indiretas de regulação, outras práticas surgiram, como é o caso dos acordos voluntários. Pp. 210.

** Os instrumentos de gestão ambiental são complementares. São escolhidos pelo Poder Público a partir de diferentes critérios, tais como: efeitos econômicos, aceitação política, conformidade com acordos internacionais, competitividade internacional, baixos custos operacionais, facilidade de implementação, flexibilidade, integração do instrumento com outras políticas públicas setoriais (tais como as políticas públicas de transportes, de energia ou de agricultura), eficiência ambiental, tradições políticas, conjuntura social ou política sobre a qual os instrumentos podem ter efeitos secundários.

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MAPAS MENTAIS DOS INSTRUMENTOS DE GESTÃO AMBIENTAL

** Crédito: Marília Teresinha.

Instrumentos regulamentares ou de comando controle

Objetivos	- Influenciar o comportamento da sociedade, do setor produtivo e do setor público, no sentido de adotar práticas mais compatíveis com a qualidade do meio ambiente.
Fundamentos teóricos	- Trata-se do exercício de poder de policía dos entes estatais e como tal se manifesta por meio de proibições, restrições e obrigações impostas aos indivíduos e organizações, sempre autorizadas por normas legais. - São típicos da esfera pública.  - Baseiam-se na criação e implantação de políticas públicas que para serem operacionalizadas devem ser desdobradas em itens legais nos níveis municipal, estadual e federal. - Sua implantação ocorre por meio da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA). - São mecanismos de imposição que constituem a primeira geração de instrumentos de gestão ambiental. - São mecanismos repressivos onde a organização, em caso de descumprimento, sofre penalizações ou negociação de Termo de Ajuste de Conduta (TAC) junto ao Ministério Público. - Forma de internalização dos efeitos externos ou uma maneira de impedir a sua manifestação. - Externalidade: quando o bem-estar e/ou a eficiência econômica de um agente afeta a outro.
Aplicações possíveis	Normas de lançamento ou de emissão, de processos e procedimentos, de produto e de qualidade. Sistemas de autorização prévia: licenciamento ambiental Zoneamento ambiental: delimitação de áreas de uso em função de dados ecológicos, econômicos e sociais. Estudo prévio de Impacto Ambiental.
Vantagens	- As empresas tendem a descobrir soluções inovadoras para as pressões exercidas pela concorrência, clientes e pela legislação, as quais reduzem os custos totais de produtos; - Exerce um papel normatizador e de agente de mudanças no panorama organizacional; - A regulamentação facilita as avaliações monetárias dos custos e dos benefícios das políticas ambientais; - A regulamentação é bastante flexível e tem grande capacidade de adaptação às diversas situações; - Única forma de prevenir os riscos inaceitáveis e os efeitos irreversíveis em questões de saúde humana ou segurança nuclear.
Desvantagens	- Os órgãos reguladores têm um alto custo no desenvolvimento de tecnologia relativa aos instrumentos de mensuração da poluição, nos modelos de coleta e amostra, na administração e na fiscalização - esta acaba sendo realizada de forma descontinuada, reduzindo a eficácia da regulamentação existente. - Fixação de níveis mínimos e máximos; - Atingem todos os agentes da mesma maneira; - Para atingir os objetivos exige fiscalização eficaz; - Pode gerar clima de conflito entre o regulador e o regulado; - Aplicação morosa e incerta das normas. - A necessidade de um arcabouço institucional sólido pode ser um obstáculo. - Conhecimento pela autoridade pública dos custos e as condições de produção. - Peso burocrático e custos de implementação elevados. - A partir do cumprimento dos padrões definidos não há incentivo para a redução de emissão de poluentes nem para a despoluição acima dos limites estabelecidos; - Limitação a um equipamento específico, restringindo a criatividade para gerar melhorias que possam resultar em inovações.
Pontos críticos	Jogo de soma zero: muito se gasta para manter a qualidade do meio ambiente numa situação, pelo menos igual. Passagem para uma nova fase chamada de nova regulação ambiental – dois conceitos: legislação reflexiva (autorrestrição); governança sociopolítica (delegar a instâncias descentralizadas um papel determinante na governança).
Práticas	Valor de não uso: valor intrínseco dos ecossistemas.
Exemplos	- Padrão de emissão. - Padrão de qualidade. - Padrão de desempenho. - Padrão tecnológico. - Proibições e restrições sobre produção, comercialização e uso de produtos e processos. - Mecanismos repressivos: leis, decretos, portarias, resoluções e normas técnicas ABNT. - Penalizações: multa, paralisação e/ou interdição. - Normas de qualidade água e do ar, legislação sobre tratamento e disposição de resíduos sólidos.

Instrumentos econômicos

Objetivos	- Influenciar sobre benefícios e custos dos agentes econômicos induzindo mudanças nas ações, num sentido favorável ao meio ambiente. - Criar algum tipo de retroação das consequências de uma atividade em relação a seus responsáveis. -Fazer convergir o espaço de decisão com o espaço das consequências das ações e provocar a internalização de externalidades ambientais causadas.
Fundamentos teóricos	- São considerados complementares aos de comando e controle. - Na economia de mercado, os diversos danos entre agentes privados provocam algum tipo de indenização ao agente prejudicado. A mesma lógica pode ser aplicada à questão ambiental. A degradação ambiental tem um preço que deve ser pago pelo causador do dano. - Atribuição de valores aos recursos ambientais para se conseguir a sua alocação mais adequada enquanto fator de produção. - Podem ter o seu desempenho avaliado segundo quatro critérios: eficácia, eficiência, equidade e flexibilidade.
Aplicações possíveis	Ecotaxas: direitos monetários cobrados pelo poder público aos usuários que degradam o meio ambiente, no sentido de induzir uma mudança de comportamento provocando o bem-estar coletivo. Contribuem para a internalização das externalidades econômicas, pois obrigam produtores e consumidores a considerar o custo da poluição. Podem ser consideradas “o preço da poluição ou da degradação ambiental”. Podem ampliar a aplicação do princípio poluidor-pagador se os recursos arrecadados forem para o orçamento geral. 1.       As taxas sobre emissões de poluentes: são baseadas na quantidade e na qualidade de poluentes lançados nos meios receptores (ar, água e solo) e na emissão de ruído. Consiste em impor a uma empresa uma taxa proporcional à poluição lançada, equivalente ao custo marginal de redução dessa poluição e dos danos ambientais. 2.       As taxas sobre produtos: contribuem para a adoção de uma abordagem integrada da produção e da gestão de produtos, tendo como foco os custos ambientais potenciais de cada ciclo da vida: produção, consumo e disposição dos resíduos.    Bem adaptadas às fontes de poluição difusa e fontes móveis. Sistemas de consignação (ou de depósito-retorno): os compradores de produtos que apresentam riscos de poluição pagam um valor adicional, que é reembolsado quando o produto é devolvido aos postos de recebimento, tratamento ou reciclagem. Incentivos financeiros: procedimentos utilizados para estimular agentes poluidores a modificar o seu comportamento – redução de carga tributária, concessão direta de subvenções, empréstimos a juros baixos aos agentes poluidores que tentem reduzir a poluição. Taxas administrativas: pagamentos feitos ao poder público e dizem respeito ao cumprimento de normas legais, licenciamentos, registros, dentre outros. Licenças negociáveis de emissões (ou mercado de licenças de poluição): regulação das externalidades pelo mercado; elas podem ser internalizadas pela criação de um mercado de direitos de propriedade sobre o meio ambiente. Pagamento por serviços ambientais: reconhecimento de que quem protege o meio ambiente natural está prestando um serviço ao planeta e, por isso, pode ser remunerado.
Vantagens	a. Provocam dois grandes efeitos: - O efeito substituição, na esfera da oferta, uma vez que a alta dos preços resultante da internalização dos custos sociais estimula a pesquisa e o desenvolvimento de tecnologias limpas; -Na esfera da demanda, provoca mudanças nas preferências dos consumidores, que buscam produtos mais baratos. b. Possibilidade de redução dos custos de produção: escolha pelos poluidores de meios mais apropriados para atingir a norma estabelecida. c. Incentivo permanente à redução da poluição: estímulo a mudanças tecnológicas, favorecendo processos de fabricação menos poluentes. d. maior flexibilidade: facilidade no ajuste de taxas pelo poder público do que mudar a legislação. e. Fonte de financiamento: coleta de fundos que podem ser destinados a programas ambientais específicos. f. Os instrumentos regulamentares atingem tanto os ricos como os pobres imparcialmente. Licenças negociáveis de emissões: teve impacto relevante no debate público sobre gestão ambiental – mercados ou créditos de emissões ou mesmo direito de poluição; permitem minimizar os custos de despoluição. Pagamento por serviços ambientais: incentivo a conservação de áreas naturais, compensação de emissões por agentes produtivos, estímulo à conservação da biodiversidade, contribuição para a conservação da qualidade da água, manutenção de paisagens de interesse cênico; remuneração de comunidades indígenas e tradicionais pelo seu papel de proteger as florestas.
Desvantagens	Ecotaxas: estimulam as mudanças tecnológicas que tendem a economizar mão de obra. Repasse dos custos gerados no sistema produtivo aos consumidores, principalmente em famílias de baixa renda. Risco de socialização dos custos ambientais. Sofrem críticas por serem identificadas como venda de direitos de poluir aos ricos. Incentivos financeiros: para não serem vulneráveis a distorções comuns aos subsídios públicos em geral, devem ser concedidos apenas em condições limitadas e bem precisas. Licenças negociáveis de emissões: necessidade de intervenção dos poderes públicos; as externalidades podem ser entre agentes econômicos assimétricos – grande fábrica que polui e uma comunidade de milhares de pessoas. Pagamento por serviços ambientais: monetização de diferentes formas de valor dos ativos ambientais – valor de uso, valor de existência e o valor de opção.
Práticas	Ecotaxas: recursos aplicados na área ambiental; contribuição para o conjunto das receitas fiscais, contribuindo para a redução de outras taxas ou cobranças obrigatórias, o que significa um duplo benefício. 1º: melhoria da qualidade ambiental; 2º: desoneração do trabalho como uma base do sistema tributário. Pode ter consequências sobre a competitividade e as trocas internacionais.
Exemplos	Taxas sobre emissão de poluentes: taxa sueca sobre os óxidos de nitrogênio provenientes das centrais elétricas com capacidade de 50GW/h ultrapassada; taxa alemã sobre lançamento de águas residuárias; cobrança pelo uso da água na França. Tributação sobre uso de recursos naturais. Incentivos fiscais para reduzir emissões e conservar recursos. Financiamentos em condições especiais. Criação e sustentação de mercados de produtos ambientalmente saudáveis. Taxas sobre produtos: taxas sobre carbono e enxofre contidos nos combustíveis – países da OCDE (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico – 34 países). Sistemas de consignação (Sistema de depósito retorno): recipientes de cerveja e bebidas gasosas devolvidos em pontos de coleta– as toneladas de materiais que deixam de ser lançadas no meio natural assumem uma nova vida útil, seja pela reutilização, seja pela reciclagem. Poder de compra do estado. Taxas administrativas: taxa de estacionamento ou pedágio urbano. Procura limitar a entrada de automóveis particulares em áreas saturadas com a circulação de veículos automotores. Licenças negociáveis de emissões: sistema norte americano no que se refere às emissões de SO2 e se inscreve no programa da luta contra as chuvas ácidas. Pagamento por serviços ambientais: Programa de Desenvolvimento Sustentável da Produção Familiar da Amazônia – Proambiente.

Acordos voluntários

Objetivos	Por meio de acordos voluntários as organizações privadas se comprometem a realizar algum tipo de ação para melhorar seu desempenho ambiental.
Fundamentos teóricos	- São considerados complementares aos de comando e controle. - São típicos da esfera privada e de natureza voluntária. - Acordos voluntários individuais ou coletivos. - Podem ser referenciados como códigos de conduta, acordos negociados, convenções. - Mecanismo novo baseado na cooperação entre governo e o setor privado. - Englobam quatro categorias de procedimentos: 1. Acordos negociados entre a indústria e os poderes públicos visando à proteção ambiental: possuem objetivo definido (redução da poluição), calendário de realização de ações, sanções para o não cumprimento dos acordos; 2. Acordos privados entre poluidores e vítimas da poluição: podem estabelecer a adoção de um programa de gestão ambiental, a implantação de dispositivos de despoluição e compensações financeiras; 3. Programas públicos voluntários: empresas podem aderir individualmente e aceitam o estabelecimento de normas referentes ao seu desempenho, à sua tecnologia ou à sua gestão elaboradas pelos órgãos ambientais; 4. Contratos de progresso ou compromissos unilaterais assumidos pelos poluidores: definidos pelas empresas e estabelecem os objetivos ambientais e o calendário de realizações e dão ciência aos envolvidos.
Aplicações possíveis	- Adotados em diversas áreas ambientais e em vários setores econômicos: política de resíduos sólidos e de resíduos tóxicos, as políticas agrícola e energética e para a redução dos gases de efeito estufa.
Vantagens	- Redução dos custos inerentes aos mecanismos obrigatórios, proporcionada pela adoção de abordagens voluntárias, que podem ser mais flexíveis e adaptáveis a cada caso. - Transparência dos acordos e dos seus resultados e dos custos de transação vinculados à negociação. - Incentivos que favorecem o respeito aos compromissos assumidos e que se apoiam em sanções para o descumprimento. - Expectativa dos indivíduos e da coletividade com relação à qualidade ambiental.
Desvantagens	- Com a confiança excessiva na abordagem voluntária, entendendo que o mercado serve de pressão natural para estimular um comportamento ambientalmente responsável pelos empresários, há riscos de que os resultados sejam mais modestos do que os da ação de comando e controle. - Não incentivam a inovação tecnológica e seus custos administrativos e de transação costumam ser elevados. - Difícil avaliar a eficácia ambiental, pois na prática os acordos são bem diversificados e a forma de implementação bem variável. - Eficácia econômica tende a ser fraca. - São vulneráveis a problemas como: a insuficiência de controle, o comportamento oportunista do tipo free-rider, custos de transação elevados, captura da regulamentação, pouca ambição com relação aos cenários de referência. - Passam a funcionar como um mecanismo de comando e controle indiretamente, quando uma organização é compelida a cumprir a legislação ambiental pertinente a sua atividade já que esse é um dos requisitos mandatários e a base de todo o sistema.
Pontos críticos	- Parecem não ter uma existência espontânea, já que geralmente aparecem como uma resposta face ao endurecimento dos mecanismos de comando e controle.
Práticas	- O primeiro instrumento criado foi na década de 1992, com a criação da norma British Standard – BS 7750 (Reino Unido) e que está sendo gradativamente substituída pela norma ISSO 14001. Parte do princípio de deixar para o mercado a responsabilidade de mediaras relações entre os atores envolvidos no processo de gestão ambiental. Baseia-se no princípio neoliberal (laissez-faire) de que haverá uma regulação natural dos conflitos ambientais.
Exemplos	- Produção de eletricidade: melhorias de centrais elétricas e dos sistemas de transporte e distribuição, utilização de turbinas com ciclos combinados e fomento à utilização de combustíveis com baixo teor de carbono. - Área agrícola: práticas mais favoráveis ao meio ambiente e mudanças tecnológicas. - Resíduos sólidos: embalagem e reciclagem de resíduos.