Anotações pessoais: 8o. Forum Brasileiro de Controle Interno e Auditoria da Administração Pública

Companhia Imobiliária de Brasília – Terracap

8º Fórum Brasileiro de Controle Interno e Auditoria da Administração Pública: Governança, combate à corrupção e fortalecimento da Gestão Pública.

24 e 25 de setembro de 2015.

Anotações Pessoais

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TEORI ZAVASCKI: Princípios do processo na atuação investigatória e sancionadora da Administração

Controle Interno >>

** Fiscalização de meio.

** Consultorias jurídicas dos órgãos públicos, gestores.

** Autonomia interna relativa. 

Controle Externo >>

** Prejuízo ao Erário, alcance dos resultados, das finalidades das políticas públicas.

** Fiscalização de Resultados.

** Tribunais de Conta, Ministério Público, Controladoria Geral da União.

Vácuo constitucional >> 

** De quem é a competência para fiscalizar os gastos públicos em cada unidade da federação. Cabe à União? 

Responsabilidade por atos praticados após manifestação de órgãos de controle 

** Grau de vinculação do ato administrativo à manifestação de legalidade, contida em parecer do órgão de controle.

** Hipóteses (menor para maior responsabilidade do agente público):

• Parecer obrigatório, vinculante + órgão controlador autônomo. 

• Parecer não obrigatório, não vinculante + órgão controlador autônomo.

• Parecer obrigatório, vinculante + órgão controlador subordinado.

• Parecer não obrigatório, não vinculante + órgão controlador subordinado. 

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TATIANA CAMARÃO: Corrupção e formação de preços nas contratações públicas

** As contratações públicas ineficientes (seja na concepção do projeto executivo, seja na execução do processo licitatório, seja na execução do contrato) são responsáveis por perdas econômicas, por má prestação de serviços públicos à população e mesmo por perda de sonhos. 

• Desperdício ativo: decorrente de corrupção, desvio de recursos públicos. Exemplos: aquisição de esparadrapo suficiente para abastecer um município por 60 anos; aquisição de 200 toneladas de papel higiênico por determinado município.

• Desperdício passivo: decorrente da ineficiência. Exemplo: elaboração deficiente dos termos de referência; aquisição de equipamentos de diagnóstico em saúde de alta tecnologia, sem o mínimo dimensionamento físico (tamanho dos hospitais), humano (treinamento de pessoas para operar os equipamentos) ou operacional (avaliação dos custos de manutenção).

** Referenciais mercadológicos: não há tratamento específico na legislação disciplinando a realização da pesquisa mercadológica. O TCU determina a realização de 03 orçamentos, junto a possíveis fornecedores.

• Manipulação da formação de preços >> propostas com valores superestimados para facilitar a negociação com a Administração Pública. Acórdão 0299/2011 – Plenário. 

• A consulta aos fornecedores torna-se uma das piores fontes de consulta atualmente existentes. Campo fértil para corrupção na formação de preços das licitações. 

• “Cesta de Preços Aceitáveis”. O maior número possível de consultas, para bem refletir o mercado. 

• IN 05/2014 MPOG, alterada pela IN 07/2014 MPOG. Regulamenta o modo de elaborar a pesquisa mercadológica. Estipula várias fontes de consulta: o portal de compras governamentais, os sites de compras especializados, os outros órgãos da administração pública e, por último, os fornecedores. 

• Consulta a fornecedores: 

a) maior número possível de fornecedores.  

b) consulta por e-mail: aceitável, mas precisa haver confirmação do recebimento da correspondência pelo fornecedor consultado.  

c) observar os parâmetros já praticados dentro do órgão.  

d) considerar a economia de escala: no atacado, os produtos serão necessariamente mais baratos que no varejo.

** Necessidade de aquisição de determinada marca >> instaurar processo de padronização prévio.

** CONVITE. Processo licitatório com baixa transparência, baixa concorrência e altamente permeável à corrupção. Modalidade mais utilizada para fraudar licitações. Não há preocupação em se formar preços cautelosamente. 

** A pesquisa de preços demanda juízo crítico a respeito da consistência dos preços. Sugere-se a elaboração de gráfico em linha e a exclusão dos valores extremos ou discrepantes.

** Ilícitos concorrenciais:

• Apresentação de propostas fictícias ou de cobertura >> Trata-se de apresentação de propostas mais caras tão-somente para justificar a previamente escolhida. 

• Supressão de propostas >> Comum nos pregões. Apresentação de proposta excessivamente barata para inibir os lances dos concorrentes. 

• Propostas rotativas ou rodízio >> Conchavo entre empresas, com divisão dos contratos (ou do tempo de contrato) de cada uma. 

• Divisão do mercado >> Conchavo entre empresas com divisão dos locais de atuação de cada uma. 

** Sugestões de melhoria:

• Bancos de Preços nacionais, regionais, estaduais, microrregionais e municipais. Experiência de Minas Gerais e de São Paulo (www.bec.sp.gov.br). O banco de preços deve ser delegado a universidades ou instituições de pesquisa econômica e mercadológica. 

• Profissionalização das pesquisas de preços, inclusive com tratamento estatístico.

• Treinamento dos profissionais responsáveis pelas compras públicas.

• Tratamento dos setores de compras públicas como setores estratégicos, não meramente burocráticos. 

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RONALD DA SILVA BALBE: Inteligência e auditoria em despesas com pessoal.

** O setor público organiza seu pessoal de forma sui generis. 200 unidades de pagamento (UPAG) que se subdividem em quase 500.

** Há servidores demais ou de menos? Qual é o tamanho da máquina pública do Brasil? Pesquisa da OCDE (a pesquisa não considera as empresas públicas):

a) 11 milhões de servidores das três esferas (União, Estados e Municípios), entre ativos e inativos. 

b) 1 milhão de servidores públicos federais na ativa.  

c) 5% da população brasileira é de servidores públicos ativos ou inativos, percentual bastante baixo.  

d) Despesas para pagamento de pessoal representavam 12% do PIB, valor bastante alto em relação aos demais países da OCDE.  

e) O salário de todos os servidores públicos do Brasil representa 28% da remuneração de todos os trabalhadores da economia brasileira. Ou seja, os servidores públicos recebem mais do que os trabalhadores engajados na iniciativa privada.

** Perfil dos servidores públicos da União, conforme qualificação >>

a) Em 1997, 57% dos servidores eram de nível intermediário; 34% de nível superior.  

b) Em 2014, 40% dos servidores eram de nível intermediário; 48% de nível superior.

** Legislação de pessoal no serviço público: ampla, complexa, cheia de nuances. Lei 1.711/1952; Lei 8.112/1990; Emendas Constitucionais 20, 40, 41 e 47; novos métodos, novas tecnologias.

** A CGU faz auditoria em 100% dos atos de admissão, aposentadoria e pensão >> Apoio ao Tribunal de Contas da União.

• SIAPE. Finalidade de permitir o cruzamento de informações.

• 2009: contratação de técnicos com qualificação para realizar os cruzamentos de informações.

• O cruzamento de dados revelou que 80% dos registros estavam corretos.

• Sistemas mais utilizados nos cruzamentos realizados pela CGU: SIAPE, CPF/CNPJ, SIM (mortalidade); SISOBI (controle de óbitos); SUB (benefícios previdenciários); CNIS (informações sociais). 

** Os cruzamentos e o monitoramento dos atos administrativos, nesses moldes, gerou economia de cerca de 1 bilhão de reais ao Tesouro (cancelamento de benefícios previdenciários de pessoas falecidas, cancelamento de gratificações indevidas, etc). Não fosse suficiente, as ações dos órgãos de controle têm reduzido drasticamente as inconsistências praticadas pelas unidades pagadoras da Administração Pública Federal.

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MARCUS VINÍCIUS DE AZEVEDO BRAGA. Fiscalização das parcerias voluntárias: inovações da Lei 13.019/2014. 

** Organizações não-governamentais.

• “Terceiro Setor” >> Esfera pública não-estatal. Contraposto ao “Primeiro setor” (Estado) e ao “Segundo Setor” (Mercado). 

• Oscilação “entre o céu e o inferno”. Difícil conceituação. Envolvem organizações tais como a Santa Casa (que existe no Brasil desde 1542), a WWF, o Instituto Candango de Solidariedade e o “Sistema S”. 

• Normalmente, as ONGs possuem estrutura precária: são formadas por grupos pequenos de associados e não possuem empregados, por exemplo. 

** ONGs podem ser encaradas como:

• Instrumentos da articulação da participação popular. 

• Colaboradores na execução de políticas públicas. Ente privado supostamente mais eficiente. 

** Arranjo institucional típico da democracia. Tanto mais totalitário um Estado, menos associações da sociedade civil.

** Após 02 CPIs a respeito de irregularidades na gestão de recursos públicos, as próprias ONGs pleitearam um marco regulatório para a sua atividade.

• Organização da sociedade civil: pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos e que não distribui entre os seus associados qualquer tipo de lucro, dividendos ou receitas. 

• Compras e contratações: sistema web. 

• Prestação de contas por resultados.

• Comissão de seleção para chamamento público. 

• Parecer com mérito a respeito da viabilidade do projeto. 

• Indicação de um dirigente responsável pelas metas. 

• Pesquisa de satisfação: mecanismo de controle; ótica do cidadão. 

• Previsão de acesso dos representantes dos órgãos de controle. 

• Previsão de intervenção dos órgãos de controle quando houver problemas coma prestação de contas. 

• Extensão dos efeitos da Lei de Improbidade Administrativa. 

** Tecnologia da informação >> Chave para o funcionamento do sistema 

** As organizações da sociedade civil deverão aprovar um regulamento de compras e contratações, que fará parte do seu contrato com a Administração Pública.

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CARLOS AYRES BRITTO. Caminhos da transparência e controle interno da Administração Pública. 

** Resistência inconsciente à nova ordem constitucional. Dificuldade diante do novo. A Constituição não “pega” de uma vez. A velha ordem subsiste e continua dando as cartas até que surja uma tese, um cientista ou um caso extremo que provoque um repensar sobre o texto constitucional. Por isso, mesmo depois de quase 30 anos de aprovação do texto de 1988, ainda estamos aperfeiçoando o regime que a Constituição Cidadã instaurou. 

** Publicidade / Transparência: elemento conceitual da democracia. Como a cidadania e a soberania popular são fundamentos da República, entende-se que o povo não poderá exercer a sua soberania de forma plena se não estiver bem informado. “Para as coisas do poder, o sol é o melhor desinfetante”. 

** Princípio da Publicidade >> Amplamente contemplado no texto constitucional em vigor. Compromisso com a verdade.

• Todos os julgamentos do Poder Judiciário serão públicos. 

• Os atos administrativos serão públicos, sendo vedada qualquer forma de promoção pessoal do gestor´. 

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LUCIANE MOESSA DE SOUZA. Mediação de conflitos no controle interno.

** A solução consensual de conflitos na Administração Pública desafia uma forte tradição autoritária brasileira. Historicamente não fomos acostumados a decisões democráticas. 

** Etapas:

• Identificação de atores e interesses relevantes; 

• Identificação dos princípios que dêem ser levados em conta para chegar a uma solução; 

• Levantamento das alternativas de solução;

• Avaliação das alternativas que melhor atendam a todos os interesses, à luz dos princípios identificados; 

• Redação do acordo resultante do consenso alcançado: obrigações, prazos e sanções. 

** Instrumentos:

• Negociação. Debate direto entre envolvidos no conflito. 

• Mediação. Existência de um terceiro facilitador do debate. As partes terão de conviver após o conflito. A obtenção de um acordo demandará investigar as causas do conflito. 

• Conciliação. Existência de um terceiro facilitador do debate. As partes não terão de conviver depois do conflito. A obtenção de um acordo não demandará investigar as causas do conflito. 

** Vantagens:

• Melhoria no relacionamento entre órgãos de fiscalização e órgãos de execução. 

• Solução criativa, dado que compatibiliza os interesses relevantes. 

• Solução legítima, democrática, dado que decorre da adesão dos envolvidos. 

• Implementação da forma mais rápida e econômica possível, já que os atores não irão questionar a solução, mas contribuir para a sua concretização. 

** Justificativas:

• Art. 37, §3º, I da CF/88; 

• Princípio da Eficiência; 

• Princípio Democrático; 

• Direito de Petição. 

** Peculiaridades da mediação de conflitos na Administração Pública:

• Princípio da Legalidade. Impõe limites aos acordos. 

• Princípio da Isonomia. Acordos criarão “precedentes” norteadores da atuação futura da Administração Pública. 

• Princípio da Publicidade. Limita ou mesmo proíbe os acordos de confidencialidade. 

• Necessidade de fundamentação das decisões. 

• Dever de prestação de contas aos órgãos de controle interno e externo. 

** Controle interno X solução consensual de conflitos.

• As irregularidades detectadas no cumprimento dos acordos podem ter, como origem: insuficiência de pessoal; insuficiência ou inadequação do treinamento; a insuficiência ou inadequação de planejamento (ausência ou falhas de diagnóstico, ausência ou inadequação de metas ou de monitoramento); ausência de instrumentos adequados para o alcance das metas (sistemas de informações, mapeamento, espaço físico, etc); insuficiência orçamentária e inadequações no relacionamento com outras equipes. 

• Todos esses problemas exigem a identificação de ações relacionadas à gestão de pessoas ou de outros recursos e elaboração de um cronograma para alcançar a solução adequada. O melhor caminho é ouvir todos os envolvidos / afetados e debater as soluções, conforme possibilita a mediação. 

• Técnicas de solução de conflitos não são adequadas para situações de autêntica improbidade administrativa.

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WEDER DE OLIVEIRA. "Pedaladas fiscais" e o controle interno da execução orçamentária.

** Teoricamente, o que não está no orçamento, não deveria estar no mundo dos gastos públicos. Contudo, muitas despesas que estão no mundo não estão no orçamento. As "pedaladas fiscais" estão entre elas.


** O orçamento não é uma peça de ficção. Assim fosse, a sua elaboração não suscitaria tantos conflitos. Trata-se de um complexo de decisões coletivas que possui deficiências, mas que nem por isso deve ser rejeitado. 

• O orçamento público tem efeitos sociais, econômicos e políticos.

** No Brasil, os tribunais de conta estão historicamente vinculados ao controle do processo orçamentário. Rui Barbosa, início do século XX.


** A responsabilidade fiscal pressupõe transparência e disposição para atuar preventivamente, bem como o saneamento célere de problemas financeiros constatados. 


** Instrumentos de controle:

• Manutenção do equilíbrio entre receitas e despesas;

• Cotas bimestrais. Disponibilização de recursos em tempo para a execução dos programas. 

** Controle Interno:

• Avaliar a execução dos orçamentos;

• Comprovar a legalidade e os resultados da gestão orçamentária, financeira e patrimonial;

• Poder Legislativo, Tribunais de Conta e o Sistema de Controle Interno >> Análise e acompanhamento das metas da LDO.

** Despesas que não estão no orçamento:

• Operações de crédito ou similares que não transitam pelo orçamento.

• Execução de despesas sem dotação orçamentária suficiente.

• Inverdades orçamentárias, por exemplo, subestimativa de despesas e previsão não realista de receitas. 

** "Pedaladas" >> Toda forma de postergar, dissimuladamente ou sem transparência, as obrigações financeiras assumidas pelo Poder Público. 

• Operações que permitiam a postergação dos pagamentos públicos. Operações que estavam fora do cômputo da dívida líquida do setor público, embora a metodologia oficial atua exija que sejam computadas (empréstimos junto ao BB, à CEF, ao BNDES).

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BENJAMIN ZYMLER. Atribuições dos controles interno e externo: desafios para a racionalização e eficácia da Lei 12.846/13.

** Lei anti-corrupção. 12.846/2103. Resposta do Poder Público às manifestações de Junho de 2013. Não contou com participação popular. Os países da OCDE possuem leis como essa, o que leva a crer que foi "importada", sem considerar a sistemática de controle interno e externo já existente no Ordenamento Jurídico Brasileiro >>

• Vigência a partir de fevereiro de 2014. Norma de difícil aplicação in concreto. 

• Pressupõe e reforça o isolamento dos órgãos de fiscalização, tais como a CGU, o Ministério Público, os Tribunais de Contas e o próprio Judiciário. Dificuldades de comunicação entre os órgãos de controle. 

• Possui abrangência nacional (isto é, aplicável a todas as unidades da federação) e federal (isto é, aplicável exclusivamente à União Federal). A formação de um cadastro nacional de empresas inidôneas é um exemplo de disposição nacional.

• Para bem funcionarem, os acordos de leniência e as delações premiadas demandariam debates, entre MP e CGU, a respeito da sua conveniência e da oportunidade.

• Cria sobreposição de competências: CGU e TCU, por exemplo, teriam competência para calcular o prejuízo e cobrá-lo administrativamente.  

• Falta clareza a respeito da dosimetria das sanções administrativas e judiciais. 

** A lei teria como objetivo "preencher uma lacuna" existente no Ordenamento Jurídico Brasileiro. 

• Verdade relativa. A Lei de Improbidade Administrativa permite que as empresas sejam alcançadas, fiscalizadas e punidas. Declaração de inidoneidade e multa de até 100% o valor do dano.

• Foco da lei: punição das pessoas jurídicas, embora não descarte punições contra pessoas físicas.

• Atribuição de responsabilidade objetiva às pessoas jurídicas pelos prejuízos decorrentes da corrupção.

** Poderes da Administração Pública >>

• Publicação da sanção aplicada à empresa em jornais de grande circulação, sites da internet, etc.

• Contabilização e ressarcimento do dano, na via administrativa (o que já é feito pelos Tribunais de Conta - TCE).

• Aplicação de multas de 1 a 20% sobre o faturamento bruto da empresa. A multa nunca será menor do que o valor do dano; nunca será maior que 3 vezes o valor do dano. Pode ser cominada em valores que alcançam R$ 60 milhões.

• Celebração de acordos de leniência >> 

1) acordos de leniência não foram concebidos para beneficiar empresas. Foram concebidos para beneficiar as investigações; 

2) A lei não menciona a homologação judicial dos acordos de leniência. Desse modo, nem Judiciário, nem MP, nem TCU estão vinculados ao acordo firmado pela CGU. Falha severa!!!  

** Sanções judiciais previstas >>

• Perdimento de bens fruto de corrupção;

• Proibição de doações, empréstimos, subsídios de bancos públicos, por período que varia entre 1 e 5 anos.

• Dissolução compulsória da pessoa jurídica, o que equivale à morte da PJ.

** Os acordos de leniência celebrados no âmbito administrativo não afastam a responsabilidade da empresa leniente em reparar integralmente o dano provocado. Dificuldade em calcular o real valor do prejuízo provocado pela corrupção. 

** As sanções previstas na lei anticorrupção podem ser combinadas com aquelas previstas na Lei 8.666/93, por exemplo (casos de bi-tipificação). 

• No caso de bi-tipificação, o acordo de leniência pode prever mitigação das sanções previstas na lei anticorrupção e na lei 8.666/93 (Declaração de Inidoneidade, suspensão do direito de contratar com a Administração Pública).

** Processo Administrativo de Responsabilidade (PAR). Não há clareza: um processo por empresa? Um processo por ato ilícito?

• Consequências jurídicas radicais: 1 PAR = 1 conjunto de sanções; 2 PAR = 2 conjuntos de sanções; 10 PAR = 10 conjuntos de sanções.

• Caminho interpretativo conciliatório para evitar sobreposição de competências: transformar o Processo Administrativo de Responsabilidade (PAR) em Tomada de Contas Especial (TCE).